SENTENZA TAR DEL LAZIO
SU RICORSO DI WWF, LEGAMBIENTE, ITALIA NOSTRA, PRO NATURA e AFA
contro
TERZO VALICO Milano-Genova

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio - Sezione Terza Ter

Composto dai Magistrati:

Francesco CORSARO Presidente
Linda SANDULLI Componente
Stefano FANTINI Componente relatore

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 3277 del 2004 Reg. Gen. proposto da Italia Nostra ONLUS, in persona del legale rappresentante pro tempore Antonietta Pasolini Dall’Onda, da Legambiente Piemonte - Valle d’Aosta ONLUS, in persona del legale rappresentante pro tempore Vanda Bonardo, da Associazione Italiana per il World Wide Fund for Nature (WWF), in persona del legale rappresentante pro tempore arch. Fulco Pratesi, da Pro Natura Piemonte ONLUS, in persona del procuratore speciale dr. Pierluigi Cavalchini, nonché da Associazione Amici delle Ferrovie e dell’Ambiente ONLUS, in persona del legale rappresentante pro tempore Renato Angelo Milano, tutte rappresentate e difese dagli Avv.ti Andrea Ferrari e Corrado De Martini, presso quest’ultimo elettivamente domiciliate in Roma, alla Via Francesco Siacci n. 2/b;

CONTRO

- C.I.P.E., Ministero dei Trasporti e delle Infrastrutture, Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio, Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi ope legis dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale sono pure legalmente domiciliati in Roma, alla Via dei Portoghesi n. 12;
- Regione Piemonte e Regione Liguria, in persona dei rispettivi Presidenti pro tempore, non costituite in giudizio;
- Provincia di Alessandria e di Genova, in persona dei rispettivi Presidenti pro tempore, non costituite in giudizio;
- Ferrovie dello Stato S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;
- Rete Ferroviaria Italiana S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;
- Italferr S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;
- Infrastrutture S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;
- Treno Alta Velocità - T.A.V. S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Stefano Vinti, presso il quale è elettivamente domiciliata in Roma, alla Via Emilia n. 88;
- Consorzio COCIV, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Benedetto Giovanni Carbone e Giuseppe Giuffrè, presso i quali è elettivamente domiciliato in Roma, al Viale di Villa Grazioli n. 13;

per l’annullamento

della deliberazione CIPE 29/9/2003 n. 78/2003 recante approvazione del progetto preliminare del “Terzo Valico dei Giovi - Linea AV/AC Milano Genova”, pubblicata sulla G.U. del 21/1/2004, Parte Prima, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del C.I.P.E., del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, del Ministero dell’Ambiente, del Ministero dell’Economia e delle Finanze, nonchè della T.A.V. S.p.a. e del Consorzio COCIV;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla pubblica udienza dell’8.7.2004, il Primo Ref. Stefano Fantini;
Udito l’Avv. Ferrari per le associazioni ricorrenti, l’Avv. Barbieri, in sostituzione dell’Avv. Vinti, per la T.A.V. S.p.a., gli Avv.ti Giuffrè e Carbone per il Consorzio COCIV, nonchè l’Avv. dello Stato Polizzi per le Amministrazioni statali resistenti;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

F A T T O

Con atto notificato nei giorni 19/3/04 e seguenti e depositato il successivo 2/4 le associazioni ricorrenti, in qualità di associazioni di protezione ambientale riconosciute a norma degli artt. 13 e 18 della legge 8/7/1996, n. 349, o comunque perseguenti finalità di tutela ambientale, hanno impugnato la deliberazione del C.I.P.E. meglio specificata in epigrafe, recante approvazione, con prescrizioni e raccomandazioni, del progetto preliminare del “Terzo valico del Giovi” – linea AV/AC Milano – Genova, riconoscendone la compatibilità ambientale, opera già inserita, per effetto della deliberazione C.I.P.E. 21/12/2001, n. 121, nel primo programma delle opere strategiche ai sensi della legge n. 443/2001.
Deduce a fondamento del ricorso i seguenti motivi di diritto :
1) Carenza assoluta di potere e violazione di legge in relazione all’art. 73 della Costituzione ed all’art. 10 delle disposizioni sulla legge in generale; conseguente nullità della delibera n. 121 del 21/12/2001 e della delibera n. 78 del 29/9/03 del C.I.P.E.
La c.d. “legge obiettivo” n. 443/01 è stata promulgata in data 21/12/01 e pubblicata nella G.U.R.I. il successivo 27/12/01, entrando conseguentemente in vigore, per effetto della vacatio legis, in data 11/2/02.
Detta legge, all’art. 1, prevedeva che l’individuazione delle infrastrutture ed insediamenti strategici da realizzarsi nell’ambito della legge stessa fosse contenuta nel programma approvato dal C.I.P.E. entro il 31/12/2001.
Il C.I.P.E., con delibera 21/12/01, n. 121 ha approvato il “programma delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi strategici”, includendovi, tra le varie opere, anche quella per cui è causa, che pertanto, in ragione di ciò, segue la disciplina derogatoria di cui alla legge n. 443/01 ed al D.lgs. n. 190/02.
Va peraltro considerato che detta delibera n. 121/01 è stata assunta dal C.I.P.E. in assoluta carenza di potere, atteso che la legge n. 443/01, attributiva della facoltà di determinare tale programma, non era stata, alla data del 21/12/01, neppure pubblicata, risultando conseguentemente priva di ogni efficacia; derivatamente anche la delibera n.121 risulta nulla, e comunque inefficace, con conseguente ulteriore nullità riflessa della delibera qui impugnata, di cui è atto antecedente e presupposto.
2) Falsità dei presupposti; violazione della legge 21/12/2001, n. 443, del D.lgs. 20/8/2002, n. 190, della direttiva 93/37/CEE, della legge 11/2/1994, n. 109, del D.P.R. 21/11/1999, n. 554, nonché dell’art. 97 della Costituzione; eccesso di potere per sviamento, disparità di trattamento ed ingiustizia manifesta.
L’art. 131, II comma, della legge 23/12/2000, n. 388, nel rispetto della legalità comunitaria, prevedeva per i lavori di costruzione non ancora iniziati e per le connesse opere di competenza delle Ferrovie dello Stato l’applicazione della disciplina di cui alle leggi n. 109/94 ed al D.lgs. n. 158/95, revocando le concessioni rilasciate alla T.A.V. S.p.a. dall’ente Ferrovie dello Stato il 7/8/1991 ed il 16/3/1992.
Sennonché l’art. 11, I comma, della legge 1/8/2002, n. 166 ha abrogato la predetta norma, disponendo che proseguono, senza soluzione di continuità, le concessioni precedentemente indicate, rilasciate alla T.A.V. S.p.a., ed i sottostanti rapporti di general contracting instaurati.
Mediante la resuscitazione, da parte del legislatore, delle già defunte concessioni del 1991 e 1992, il provvedimento impugnato presuppone che le opere siano state già aggiudicate e possano pertanto prescindere dalla normativa vigente, anche da quella speciale di cui alla legge - quadro, ed al decreto della stessa attuativo, in tema di modalità di realizzazione dell’opera, di aggiudicazione della stessa e di finanziamento della progettazione.
In particolare, sotto quest’ultimo profilo, il finanziamento della progettazione e dei “lavori propedeutici” all’opera, lungi dall’essere posti a carico del concessionario, che è T.A.V. S.p.a., ovvero del contraente generale, che è COCIV, resta a carico di Rete ferroviaria S.p.a.
Deve peraltro ulteriormente considerarsi che le concessioni del 1991 e del 1992, sulle quali tale situazione trova il proprio fondamento, non hanno ad oggetto la stessa opera approvata con il provvedimento gravato.
Ed invero quest’ultimo fa riferimento ad un’opera del tutto diversa da quella oggetto delle concessioni del 1991 e 1992 rilsciate a T.A.V. S.p.a., quanto a finalità, funzioni e percorso, come si evince significativamente anche dalla variazione della denominazione dell’opera da “Linea AV Milano – Genova” a “Linea AV/AC Milano – Genova terzo valico dei Giovi”, come parte dell’”asse ferroviario Ventimiglia - Genova - Novara - Milano (Sempione)”.
La diversità dell’opera comporta che alle concessioni e convenzioni del 1991/92 non può riconoscersi alcuna efficacia.
Peraltro, con il resuscitare le suindicate concessioni rilasciate alla T.A.V., e la convenzione da questa stipulata con il COCIV, cioè atti anteriori all’emanazione della legge n. 109/94 e della direttiva 93/37/CEE, oltre che alla normativa fissata dalla legge obiettivo, si prescinde dal regime normativo così enucleato, violandosi in tale modo ogni regola stabilita al fine di garantire che l’aggiudicazione delle opere venga effettuata previa gara, aperta alla concorrenza tra imprese europee, e non solo nazionali, e che la scelta dell’aggiudicataria sia effettuata sulla base della maggiore convenienza dell’offerta.
3) Violazione dell’art. 3, VIII e IX comma, del D.lgs. n. 190/02, dell’art. 97 della Costituzione; carenza assoluta di potere per straripamento; ingiustizia manifesta, in relazione alle opere connesse al “Terzo Valico dei Giovi”.
Dalle norme epigrafate si evince che, prima della redazione del progetto definitivo, può essere autorizzata solo l’escavazione di cunicoli esplorativi, finalizzati alla progettazione stessa, restando così escluso che possano essere eseguite altre attività preparatorie o propedeutiche alla realizzazione dell’opera, salvo quelle, previste dall’ottavo comma, e cioè “ricerche archeologiche, bonifica di ordigni bellici, bonifica dei siti inquinanti”, restando quindi anche escluso che possano eseguirsi, in via anticipata, rispetto all’approvazione del progetto definitivo, altri interventi che addirittura fanno parte della realizzazione dell’opera stessa.
Ora, l’impugnata delibera del C.I.P.E. prevede, invece, la necessità di un anticipo della realizzazione (id est : esecuzione) di interventi di viabilità e cantierizzazione rispetto all’avvio dell’intera opera di valico, meglio specificati poi nell’elenco di cui all’All.B, anche al fine di ridurre l’impatto sul territorio.
Deve conclusivamente ritenersi che il C.I.P.E. era carente di ogni potere di autorizzare “in via anticipata” interventi di viabilità, cantierizzazione, finestre ed attivazione di cave e depositi, con conseguente illegittimità, anche sotto tale profilo, della delibera impugnata.
4) Violazione della direttiva 85/337 CEE del 27/6//1985, come modificata dalla direttiva 97/11/CE del 3/3/1997, dell’art. 6 della legge 8/7/1996, n. 349, del D.P.C.M. 19/8/1988, n. 377, degli artt. 17, 18 del D.lgs. 20/8/2002, n. 190, per mancata considerazione delle opere connesse all’opera “Terzo Valico dei Giovi” in sede di SIA e di parere della Commissione Speciale di VIA. Eccesso di potere per difetto e carenza di istruttoria e difetto di motivazione; eccesso di potere per straripamento.
Occorre segnalare la mancata sottoposizione alla procedura di VIA, sia pure sotto forma di parere espresso dalla Commissione Speciale di cui all’art. 19 del D.lgs. n. 190/02 su di un precedente studio di impatto ambientale, che risulta non eseguito, delle opere elencate nell’All. B della delibera impugnata, ed indicate quali “interventi da avviare in via anticipata”. Trattasi di ben 12 interventi sulla viabilità, alcuni di consistente rilievo, di tre “finestre” (cioè gallerie di notevole lunghezza finalizzate all’escavazione della galleria di valico), di attivazione di cave e depositi, nonché dei cantieri di servizio; si tratta dunque di opere di grande impatto ambientale e sociale, destinate a divenire inutili allorché il progetto definitivo non sia approvato, o venga anche solo modificato.
5) Violazione dell’art. 3, IV e VI comma, del D.lgs. n. 190/02, per mancata acquisizione del parere obbligatorio del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici sul progetto preliminare dell’opera “Terzo Valico”; carenza di istruttoria; eccesso di potere per straripamento.
Le norme suindicate prevedono l’obbligatorietà del parere del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, anche nell’ambito della procedura speciale prevista dal D.lgs. n. 190/02.
Tale parere non risulta acquisito nella vicenda in esame, né risulta attivata la procedura di cui all’art. 3, IV comma, del D.lgs. n. 190/02; il che integra una vistosa carenza di istruttoria.
6) Violazione dell’art. 9, II comma, del D.lgs. n. 190/2002, per mancato accollo al Contraente Generale dei costi del progetto definitivo e delle attività da avviare in via anticipata; ingiustizia manifesta.
Dalla lettura della delibera del C.I.P.E. si evince che, contrariamente a quanto previsto dall’art. 9, II comma, del D.lgs. n. 190/02, i costi relativi alla “progettazione definitiva” ed alle “attività da avviare in via anticipata” non sono posti a carico del contraente generale COCIV, ma provvisoriamente di Rete Ferroviaria Italiana S.p.a., nelle more dei contratti con Infrastrutture S.p.a.
7) Violazione delle direttive 79/409/CEE e 92/43/CEE “Habitat”, del D.P.R. 8/9/1997, n. 357, per mancata ricognizione e tutela dei siti di interesse comunitario e delle zone a protezione speciale interessate dal progetto, dal cantiere e dalle discariche; mancata effettuazione della valutazione di incidenza ambientale; eccesso di potere per carenza di istruttoria e difetto di motivazione, oltre che per violazione del principio di precauzione.
Ai sensi della vigente normativa comunitaria e nazionale, i progetti di opere che riguardino aree di interesse comunitario (SIC) e zone di protezione speciale (ZPS) devono essere sottoposti alla valutazione di incidenza ambientale, nell’ambito della procedura di VIA.
Solo se detta valutazione fornisce la certezza che l’opera non pregiudicherà l’integrità del sito interessato, essa potrà essere realizzata; ove invece sia accertata un’incidenza negativa, la direttiva distingue due ipotesi : a) se il progetto deve essere realizzato per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, lo Stato membro è tenuto ad adottare ogni misura compensativa necessaria a tutelare il sito; b) se invece il progetto riguardi un sito (come quello delle Capanne di Marcarolo), sottoposto a tutela anche come parco regionale, il progetto può essere realizzato unicamente a garanzia della salute dell’uomo, della sicurezza pubblica, o per raggiungere positivi risultati di primaria importanza per l’ambiente, ovvero, previo parere della Commissione europea, per altri motivi imperativi di rilevante interesse pubblico.
Nell’interpretare l’art. 6 della direttiva Habitat 92/43/CEE, la Commissione richiede di esaminare la possibilità di soluzioni alternative, ivi compresa l’”opzione zero”.
Nel caso di specie peraltro la lamentata carenza di motivazione del giudizio di compatibilità ambientale si evince dalla lettura del punto 6.17 delle Prescrizioni al progetto preliminare (pag. 18 dell’All. A), che rimette alla progettazione definitiva di valutare l’incidenza per i siti di importanza comunitaria interessati dal progetto.
Inoltre, in nessun atto del procedimento sono esplicitati i rilevanti motivi di interesse pubblico che consentono la realizzazione dell’opera in danno ai siti, né si dà conto della coerenza delle misure compensative con la rete Natura 2000.
Tra i SIC di maggiore interesse, più minacciati dall’attività di cantierizzazione e realizzazione dell’opera, vanno ricordati i valori naturalistici tutelati dal SIC Capanne di Marcarolo nel basso Piemonte e dal SIC Praglia - Pracaban - Monte Leco - Punta Martin per la Liguria.
8) Violazione della direttiva 85/337/CEE come modificata dalla direttiva 97/11/CE del Consiglio, dell’art. 6 della legge 8/7/1996, n. 349, del D.P.C.M. 19/8/1988, n. 337, degli artt. 17, 18 e 19 del D.lgs. n. 190/02, in relazione alla mancata considerazione delle alternative possibili sino all’opzione zero; eccesso di potere per carenza di istruttoria.
Il progetto preliminare e lo studio di impatto ambientale elaborati da Italferr S.p.a. e dal general contractor COCIV non prendono in debita considerazione le alternative possibili sino all’opzione zero, come previsto, invece, anche dall’art. 19 del D.lgs. n. 190/02; lo stesso dicasi per il parere della Commissione Speciale del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio del 28/8/2003.
Ne consegue che la mancata giustificazione nel SIA della scelta progettuale, rispetto ad alternative attuali, in un serio e particolareggiato scenario di rete, nonché la mancanza di considerazione di altre ipotesi di tracciato che non siano quelle individuate nel c.d. corridoio Genova – Novi Ligure non soddisfa le condizioni ed i criteri minimi stabiliti dalla procedura di VIA.
9) Violazione del D.P.C.M. n. 377/1988, del D.P.C.M. 27/12/1988, del D.P.R. 2/9/1999, n. 348, degli artt. 17, 18, 19 del D.lgs. n. 190/2002 per carenza delle indagini geologiche, idrauliche, idrogeologiche, archeologiche, mancanza del piano di inquinamento acustico, scorretto e superficiale quadro di riferimento programmatico ed ambientale, carenze in ordine ai siti di cantiere e di discarica; eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione.
Il SIA e la relativa valutazione sono carenti anche sotto ulteriori profili; con riferimento alla componente idraulica ed idrogeologica, con continui rimandi alla progettazione definitiva, in evidente violazione di quanto disposto dall’art. 6 del D.P.C.M. n. 377/88, in ordine ai contenuti dell’istruttoria nell’ambito della procedura di VIA; per quanto riguarda la componente rumore, si evince la mancata adozione di una metodologia di rilevamento adatta ad un’infrastruttura ferroviaria e di uno studio di zonizzazione acustica; per quanto concerne poi la componente paesaggistica ed archeologica, va rilevata la singolarità del parere di massima favorevole espresso dal Ministero dei Beni e delle Attività Culturali in data 24/9/03, “a condizione che sino rispettate le prescrizioni indicate dalle Soprintendenze” territorialmente competenti, che rimanda, ancora una volta, alla progettazione definitiva; infine, la descrizione del sistema di cantierizzazione appare assolutamente insufficiente nell’indagine dei singoli fattori di impatto (intensità del rumore, emissione di polveri, inquinamento atmosferico da traffico, trattamenti dei materiali a rischio).
Si sono costituite in giudizio le Amministrazioni statali intimate chiedendo la reiezione del ricorso; analogamente, con diffuso svolgimento di argomentazioni difensive, hanno concluso per la reiezione del ricorso la T.A.V. S.p.a. ed il Consorzio COCIV.
All’udienza dell’8/7/04 la causa è stata trattenuta in decisione.

D I R I T T O

1. - Con il primo mezzo di gravame le associazioni ricorrenti deducono che l’impugnato provvedimento del C.I.P.E. sia stato adottato in carenza di potere, in forza di una norma (l’art. 1, I comma, della legge 21/12/2001, n. 443), di portata derogatoria nell’enucleazione delle opere infrastrutturali, che, sebbene non ancora entrata in vigore (perché pubblicata nella G.U.R.I. n. 299 del 27/12/01), ha portato all’approvazione del primo programma da parte dello stesso C.I.P.E. con deliberazione in data 21/12/2001, n. 121, nel quale è inserito anche il “Terzo Valico dei Giovi” - Linea AV/AC Milano - Genova.
La censura non appare meritevole di positiva valutazione.
Ritiene invero il Collegio che l’assunto della nullità derivata della deliberazione del 29/9/03, per effetto della nullità della presupposta deliberazione C.I.P.E. n. 121/01, anche a prescindere dai profili di inammissibilità per difetto di giurisdizione eccepiti dalla T.A.V. S.p.a. ed irricevibilità per tardiva impugnazione della deliberazione n. 121/01 sollevati anche dal Consorzio COCIV, non sia fondato, in quanto non tiene in considerazione che, secondo l’insegnamento della stessa Corte costituzionale, la promulgazione attribuisce efficacia ed esecutorietà immediata alla legge nei confronti degli organi pubblici chiamati a dare attuazione alla stessa (Corte Cost., 20/10/1983, n. 321).
In particolare, con la promulgazione da parte del Capo dello Stato, la legge deve considerarsi non solo esistente nell’ordinamento giuridico, ma, a certi fini, anche efficace nei confronti di alcuni organi pubblici, tra cui il Governo, cui fa capo anche il C.I.P.E.; la successiva pubblicazione costituisce atto diretto a dare “comunicazione” della stessa ai cittadini per renderne possibile la conoscenza ed imporne la generale osservanza.
Conseguentemente deve ritenersi legittimo il provvedimento del C.I.P.E. che ha approvato, nella stessa data di promulgazione della legge, il primo programma delle opere strategiche, includendovi l’”asse ferroviario Ventimiglia - Genova - Novara - Milano (Sempione)”.
Tale ricostruzione concettuale, che distingue gli effetti della promulgazione da quelli della pubblicazione della legge, è stata recepita dalla giurisprudenza amministrativa, proprio con riguardo alle opere strategiche disciplinate dalla legge obiettivo (cfr. T.A.R. L’Aquila, 25/10/2002, n. 540), ed anche da questa Sezione (T.A.R. Lazio, Sez. III Ter, 11/6/2004, n. 5598), la quale non può, in questa sede, che confermarne l’adesione.
2. - Con il secondo motivo di ricorso, premessa una generale critica alla reviviscenza delle concessioni rilasciate alla T.A.V. S.p.a. dall’ente Ferrovie dello Stato il 7/8/1991 ed il 16/3/1992, e dei sottostanti rapporti di general contracting, disposta dall’art. 11, I comma, della legge 1/8/2002, n. 166 (abrogativo dell’art. 131, II comma, della legge 23/12/2000, n. 388), si deduce che il progetto impugnato (“Terzo Valico”) non ha più ad oggetto la stessa opera contemplata nelle predette concessioni (“Alta Velocità Milano - Genova”), le quali, dunque, private del loro contenuto, risultano inefficaci, ed, in quanto tali, elusive della normativa vigente sulle procedure di evidenza pubblica per la scelta del soggetto aggiudicatario.
Anche in tale caso la censura, il cui nucleo tematico non risulta sempre facilmente evincibile, non coglie nel segno, sulla scorta di due diverse, ma complementari considerazioni.
La prima riposa sul fatto che il citato art. 11 della legge n. 166/02, nel far rivivere, senza soluzione di continuità, le concessioni del 1991/92, mediante un’abrogazione retroattiva della norma che ne disponeva la revoca, ha inteso fare ad esse una sorta di “rinvio recettizio”, a prescindere dalla coincidenza dei contenuti, evidenziandosi dunque una voluntas legis semplificante, volta a recuperare gl strumenti giuridici già approntati per la realizzazione delle infrastrutture ferroviarie.
Si aggiunga a ciò, in secondo luogo, che il progetto preliminare approvato dal C.I.P.E. con delibera n. 78/03 riguarda una tratta (ritenuta con valore prioritario) della linea Alta Velocità Milano - Genova rientrante nel progetto originario della linea ferroviaria (che fu oggetto nel 1992 delle concessioni F.S. - T.A.V. e T.A.V. - COCIV), il quale peraltro contiene solamente un’indicazione di massima dell’opera, da definire poi attraverso l’attività della concessionaria e del general contractor, in accordo con gli enti locali e le altre istituzioni interessate.
Va ancora evidenziato come comunque l’unico strumento possibile per contestare il provvedimento impugnato in parte qua sarebbe stato quello di dedurre un motivo di illegittimità costituzionale del predetto art. 11, I comma, della legge n. 166/02, censura che, seppure “riservata” o “preannunciata”, non è stata però svolta, ed in relazione alla quale il Collegio non ravvisa gli estremi per rimettere d’ufficio gli atti alla Corte costituzionale.
Conseguentemente, la reviviscenza delle menzionate concessioni ope legis rende infondata, anche ratione temporis, la censura di violazione delle (sopravvenute) regole procedimentali di scelta del contraente, anche a prescindere dal fatto che la convenzione T.A.V. - COCIV del 16/3/92 è stata comunque ritenuta vigente ed efficace (anche prima della legge n. 166/02) con decisione arbitrale in data 4/7/02.
3. - Con il terzo motivo di gravame si lamenta l’illegittima autorizzazione, mediante la deliberazione impugnata, e dunque precedentemente alla redazione del progetto definitivo, e senza intesa tra Ministero delle Infrastrutture e la Regione interessata, di interventi “in via anticipata” di realizzazione dell’opera (di viabilità e di cantierizzazione), in violazione di quanto prescritto dall’art. 3, IX comma, del D.lgs. 20/8/2002, n. 190, che consente solamente l’escavazione di cunicoli esplorativi.
La censura è infondata, se non addirittura inammissibile per carenza di interesse attuale, e discende probabilmente da un’erronea lettura del punto 2 della parte dispositiva della deliberazione impugnata, il quale si limita a prescrivere che “la progettazione definitiva degli … interventi - da avviare in via anticipata, ed indicati nell’allegato B - potrà essere sottoposta all’approvazione di questo Comitato, ai sensi dell’art. 4 del D.lgs. n. 190/02, anticipatamente e separatamente dal progetto definitivo delle opere di linea, eventualmente anche articolata in funzione delle specifiche esigenze di intervento sul territorio …”.
Dunque il C.I.P.E. non ha autorizzato, con la delibera n. 78/03, in violazione della procedura delineata dall’art. 3, IX comma, del D.lgs. n. 190/02, l’esecuzione di interventi anticipatori dell’opera, in assenza del progetto definitivo, ma ha solamente previsto la possibilità della presentazione anticipata, rispetto al progetto dell’opera di linea, della progettazione definitiva di taluni interventi propedeutici.
4. - Con la quarta censura si lamenta poi la mancata sottoposizione alla procedura di VIA (nella forma del SIA sottoposto al vaglio della Commissione speciale di VIA) delle opere elencate nell’All. B della delibera impugnata, ed indicate quali “interventi da avviare in via anticipata”.
Anche tale censura va disattesa.
Ed infatti dalla delibera impugnata si evince (pag. 7) che il progetto preliminare approvato “dispone di uno studio di impatto ambientale (SIA), sul quale la Commissione Speciale (VIA) … ha espresso parere positivo …” (seppure condizionato), ed al contempo (sempre a pag. 7) “che le attività da avviare in via anticipata fanno a tutti gli effetti parte del progetto complessivo della nuova linea ad alta capacità”; non può che derivarne la conclusione per cui la VIA comprende anche le “attività anticipate”.
Il sillogismo trova puntuale conferma nella lettura del parere reso in data 28/8/03 dalla Commissione Speciale per la VIA, che contiene una specifica valutazione anche degli interventi da avviare in via anticipata, inquadrati tra le “opere accessorie” e gli “interventi di nuova viabilità connessa alla cantierizzazione” (pag. 8).
5. - Con il quinto mezzo di gravame si deduce la mancata richiesta, da parte del M.I.T., del parere del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici sul progetto preliminare del “Terzo Valico”, in violazione di quanto prescritto dall’art. 3, IV comma, e VI comma, lett. a), del D.lgs. n. 190/02.
Il motivo deve essere respinto in quanto infondato, se non inammissibile per genericità.
Ed infatti l’art. 3, IV comma, del decreto legislativo di attuazione della legge obiettivo non prevede la generale obbligatorietà del parere del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, ma che questo sia acquisito solamente nei “casi previsti”; mentre il sesto comma, sub lett. a), contempla la valutazione del Consiglio (alla cui attività istruttoria partecipano i rappresentanti regionali) per l’ipotesi di motivato dissenso della Regione ai fini della localizzazione dell’opera progettata.
Ora, nella vicenda in esame non ricorre l’ipotesi da ultimo indicata, né sembra configurabile uno (peraltro non indicato da parte ricorrente) dei casi previsti dall’ordinamento per l’acquisizione del parere del Consiglio Superiore; in ogni modo la censura appare generica, in quanto, secondo il consolidato indirizzo giurisprudenziale, il giudice amministrativo non può verificare d’ufficio se l’atto impugnato è legittimo o meno, ma deve limitarsi ad esaminare nel merito le specifiche censure proposte, dichiarando inammissibile quella con cui è dedotto semplicemente un contrasto tra l’atto impugnato e la normativa vegente (in termini, per tutte, Cons. Stato, Sez. V, 9/2/1996, n. 151).
6. - Con il sesto motivo di ricorso si deduce l’illegittimità della delibera impugnata nella considerazione del fatto che non pone a carico del contraente generale (COCIV) i costi relativi alla progettazione definitiva ed alle attività da avviare in via anticipata, in violazione di quanto previsto dall’art. 9, II comma, del D.lgs. n. 190/02.
Anche a prescindere da un approfondimento in ordine alla legittimazione delle ricorrenti associazioni di protezione ambientale a fare valere censure non strettamente attinenti a violazioni di norme poste (direttamente od indirettamente) a tutela dell’ambiente, il motivo non appare fondato sotto un duplice profilo.
Anzitutto, come si è precedentemente osservato (specie nella parte sub 2 della motivazione), alla vicenda controversa non è applicabile l’istituto dell’affidamento a contraente generale disciplinato dall’art. 9 del D.lgs. n. 190/02, in quanto il rapporto di general contracting instaurato con il Consorzio COCIV ha seguito una differente ed anteriore normativa speciale (concernente il sistema dell’Alta Velocità, previsto dal piano generale dei trasporti).
In secondo luogo, dallo stesso art. 9 da ultimo richiamato non si desume in modo inequivoco che i costi della progettazione definitiva debbano essere accollati al contraente generale; basti considerare la previsione del secondo comma, lett. e), che pone, in capo al medesimo, il prefinanziamento, in tutto od in parte, dell’opera da realizzare.
In altre parole, la ratio legis sembra essere quella di configurare nel contraente generale un soggetto che, ad instar del mandatario, provvede a compiere una serie di atti giuridici, rientrati nell’attività di management dell’opera pubblica, il cui costo può, alternativamente, essere sostenuto dall’Amministrazione, ovvero dal soggetto agente (che, in tale caso, deve precedentemente provvedere alla relativa provvista finanziaria).
Compatibilmente con il descritto assetto normativo, dunque, la gravata deliberazione del C.I.P.E. contiene la previsione del sistema di finanziamento dell’opera, dando attuazione alla previsione dell’art. 75 della legge finanziaria 27/12/2002, n. 289, ed alla precedente deliberazione del Comitato 25/7/2003, n. 24, peraltro neppure impugnata.
7. - Con il settimo mezzo di gravame si lamenta la mancata individuazione delle aree di interesse comunitario (SIC) e delle zone di protezione speciale (ZPS), che avrebbero dovuto essere assoggettate, nell’ambito della procedura di VIA, ad una valutazione di incidenza accurata, onde assicurare che non siano pregiudicate dagli interventi previsti dal progetto di opera, secondo quanto disposto dall’art. 6 della direttiva 92/43/CEE del 21/5/92 e dall’art. 5 del D.P.R. 8/9/1997, n. 357, di recepimento della stessa direttiva, valutazione invece rinviata alla fase della progettazione definitiva.
Anche tale censura è infondata.
Occorre subito sottolineare come dalla lettura del parere della Commissione Speciale VIA, espresso ai sensi dell’art. 20 del D.lgs. n. 190/02, si evinca chiaramente (cfr. pag. 20) che nel SIA è stato inserito uno specifico studio di incidenza ecologica per siti dichiarati di interesse comunitario, rilevandosi un solo elemento di forte criticità per il SIC Capanne di Marcarolo, connesso alla presenza di almeno tre specie di chirotteri.
La documentazione di supporto allo studio di incidenza ecologica non è stata poi ritenuta adeguata dalla Regione Piemonte che ha chiesto ulteriori approfondimenti ed adeguamenti progettuali con deliberazione di G.R. n. 58 – 9963 in data 8/7/03, pur esprimendo parere favorevole al progetto preliminare.
Ciò spiega perché le prescrizioni allegate alla deliberazione gravata contengono un punto 6.17, nel quale, in applicazione del principio di precauzione, si afferma che “in fase di progettazione definitiva, si dovrà provvedere alla valutazione di incidenza per i siti di importanza comunitaria del progetto e dovrà essere attivata la specifica procedura secondo la normativa vigente”.
Deve dunque inferirsi che la valutazione di incidenza ambientale ha preceduto l’approvazione del progetto preliminare, pur essendosi reso necessario, a scopo di approfondimento, il rinnovo della valutazione.
Appare opportuno sottolineare ancora come la rinnovazione della valutazione di incidenza ambientale nella fase della progettazione definitiva non è in contrasto con la normativa vigente, in quanto, a bene vedere, la norma comunitaria non enuclea la fase procedimentale in cui il progetto forma oggetto di una apposita valutazione dell’incidenza che ha sul sito, mentre l’art. 5, VIII comma, del D.P.R. n. 357/97 (nel testo sostituito dall’art. 6 del D.P.R. 12/3/2003, n. 120) prevede che la valutazione di incidenza deve essere acquisita dall’Autorità competente prima del rilascio dell’approvazione definitiva del piano o dell’intervento (corrispondente all’approvazione del progetto definitivo).
Per quanto concerne le opere per le quali il C.I.P.E. ha previsto la facoltà di avvio anticipato, anche queste sono oggetto delle prescrizioni suindicate, e dunque delle verifiche che il Ministero dell’Ambiente dovrà effettuare in sede di progettazione definitiva, ai fini della successiva approvazione del C.I.P.E..
8. - Si deduce con l’ottavo mezzo di gravame che il progetto preliminare approvato ed il sotteso studio di impatto ambientale elaborato da Italferr non avrebbero preso in considerazione le alternative possibili di tracciato, sino all’opzione zero (id est : non realizzazione dela nuova linea), secondo il disposto dell’art. 19 del D.lgs. n. 190/02.
Anche tale censura, che talora impinge nel merito di valutazioni rimesse all’Amministrazione, deve essere disattesa.
È noto come il progetto del collegamento tra Genova e Milano, passante per il c.d. “Terzo Valico”, abbia avuto una lunghissima gestazione (può prendersi come termine di riferimento l’anno 1992, in cui lo studio della linea A.V. è stato affidato al Consorzio COCIV), nel corso della quale tutte le alternative possibili sono state esaminate.
Nel marzo ’98 ha iniziato i propri lavori anche un apposito tavolo tecnico di confronto, istituito presso il Ministero dei Trasporti proprio al fine di studiare le alternative di tracciato e verificarne la fattibilità.
Solo all’esito dell’esame di tutte le alternative progettuali (sotto il profilo trasportistico, ambientale e dei costi) si è pervenuti nel ’99 alla elaborazione del progetto da parte del COCIV, che è poi stato sottoposto alla conferenza di servizi del dicembre 2000 ed a quella del settembre 2002.
Di tutto ciò vi è riferimento, seppure sintetico, nel parere della Comissione Speciale VIA, che, pur facendo rinvio ai contenuti del capitolo 3.1.3. della Relazione Istruttoria, chiarisce le motivazioni dell’opera, evidenziando, alla stregua di quanto emerge nello studio trasportistico allegato al SIA, l’inadeguatezza, quanto meno a partire dagli anni 2006/2007, delle linee esistenti (pag. 7), al contempo dando conto delle “alternative progettuali”, ed anche della stessa alternativa zero, ritenuta assolutamente penalizzante per l’economia del sistema genovese e nazionale, tale da comportare ingenti perdite economiche e di produttività per l’intero Nord - Ovest (pagg. 9 - 10).
9. - Con l’ultimo motivo di ricorso si lamenta ancora come il SIA risulti carente anche con riguardo agli aspetti idraulici ed idrogeologici, alla componente rumore, nonché alla componente paesaggistica ed archeologica, come dimostrato pure dal grande numero di prescrizioni contenute nell’All. A della delibera n. 78/03, ove si rimanda al progetto definitivo per i relativi approfondimenti, risultando inficiata in tale modo la completezza istruttoria richiesta dall’art. 6 del D.P.C.M. 10/8/1988, 377.
La censura è infondata.
Deve anzitutto considerarsi, già a livello logico, come l’elevata presenza di prescrizioni imposte in sede di autorizzazione del progetto preliminare non sta a significare una carenza di istruttoria, quanto piuttosto, al contrario, la completezza della medesima, che ha raggiunto un livello di approfondimento, tale da consentire l’adozione di minuziose prescrizioni, da attuare poi in sede di progettazione definitiva dell’opera.
Osserva il Collegio come ad ogni modo sul piano giuridico non appare illegittimo il provvedimento impugnato nella misura in cui impone che alle prescrizioni si ottemperi in sede di progettazione definitiva dell’opera.
A sostegno di tale convincimento appare utile ricordare come l’art. 4, I comma, del D.lgs. n. 190/02 preveda, al primo comma, che il progetto definitivo delle infrastrutture è integrato da una relazione del progettista attestante la rispondenza al progetto preliminare ed (appunto) alle eventuali prescrizioni adottate in sede di approvazione dello stesso con particolare riferimento alla compatibilità ambientale ed alla localizzazione dell’opera; è corredato inoltre dalla definizione delle eventuali opere e misure mitigatrici e compensative dell’impatto ambientale, territoriale e sociale.
Sotto altro, distinto ma concorrente, profilo, è importante ancora ricordare come l’art. 20, IV comma, del solito D.lgs. n. 190/02 preveda che la Commissione Speciale VIA ha, tra gli altri, il compito di verificare l’ottemperanza del progetto definitivo alle prescrizioni del provvedimento di compatibilità ambientale e di effettuare gli opportuni controlli sull’esatto adempimento dei contenuti e delle prescrizioni di cui al decreto di compatibilità ambientale, con ciò trovando conferma la legittimità delle statuizioni impugnate.
10. - In conclusione, alla stregua di quanto premesso, il ricorso deve essere respinto per l’infondatezza dei motivi dedotti.
Sussistono giusti motivi per disporre tra tutte le parti la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio - Sezione III Ter, definitivamente pronunciando, respinge il ricorso.
Compensa tra tutte le parti le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio dell’8.7.2004.

Francesco Corsaro Presidente.
Stefano Fantini Componente Est.